تبارشناسی واگذاری‌های نه چندان خصوصی

تجارت فردا: خصوصی‌سازی از جمله سیاست‌های اقتصادی است که از دهه ۱۹۹۰ در بسیاری از کشورهای بلوک شرق و همچنین کشورهای با نظام سرمایه‌داری اتفاق افتاده است. از جمله این خصوصی‌سازی‌ها می‌توان به خصوصی‌سازی گسترده در انگلستان در زمان مارگارت تاچر اشاره کرد که در میان سال‌های ۱۹۷۹ تا ۱۹۹۲ اتفاق افتاد. اگرچه بعد از جنگ جهانی دوم و شکل‌گیری دولت‌های رفاه با گسترش دخالت‌های دولت در بازار، دولت‌ها به ویژه در کشورهای جهان سوم بزرگ‌تر شدند، اما برنامه‌های تعدیل ساختاری که خصوصی‌سازی بخشی جدایی‌ناپذیر از آنهاست، به باز‌تعریف رابطه دولت و بازار پرداختند.

اندیشه خصوصی‌سازی در ایران در پی عدم تحقق پیش‌بینی‌هایی که از تاسیس شرکت‌های دولتی در ایران انتظار می‌رفت در سال ۱۳۶۲ مطرح شد، اما اتفاقاتی از جمله جنگ عراق علیه ایران و تحریم‌های اقتصادی مانع اصلی اجرای این سیاست‌ها شد. اما بعد از جنگ این مساله در سرلوحه کارهای دولت قرار گرفت و با توجه به اصول ۱۳۴ و ۱۳۸ قانون اساسی و با توجه به بندهای ۳۷-۴، ۱‌-۸، ۲-۸، ۳‌- ۸ برنامه اول (۱۳۷۲-۱۳۶۸) توسعه به طور رسمی دنبال شد.
ابلاغ سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی توسط رهبر معظم انقلاب اسلامی در سال ۱۳۸۴ بدون شک نقطه عطفی در تاریخ واگذاری‌هاست.

نکاتی در خصوص عملکرد خصوصی‌سازی
به نظر می‌رسد در اجرای قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ اهداف متعالی این سیاست‌ها نظیر شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی، گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به‌منظور تامین عدالت اجتماعی، ارتقای کارایی بنگاه‌های اقتصادی و بهره‌وری منابع مادی و انسانی و فناوری، افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد ملی، افزایش سهم بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی، کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی و افزایش سطح عمومی اشتغال محقق نشده است.
به عنوان مثال تقویت قدرت رقابت‌پذیری ملی از اهداف اصلی سیاست‌های کلی اصل۴۴ است، هدف عالیه‌ای که به مفهوم ارتقای بهره‌وری ملی و افزایش توان تولید کالا و خدماتی است که از عهده آزمون بازارهای بین‌المللی برآید و همزمان منجر به افزایش پایدار سطح رفاه ایرانیان شود. آیا اجرای قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ منجر به تقویت قدرت رقابت‌پذیری ایران شده است؟ برای ارزیابی دقیق، پاسخ به این سوال در خصوص تک‌تک این اهداف، مورد نیاز است.

همچنین نحوه مصارف درآمدهای حاصل از واگذاری در سنوات قبلی (پیش از ۱۳۹۳) حاکی از آن بود که بخش قابل توجهی از درآمدهای حاصل از واگذاری‌ها صرف رد دیون دولت و هزینه‌های جاری شده بود. این در حالی است که بخش قابل توجهی از این درآمدها مطابق با ماده ۲۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ مانند موارد سرمایه‌ای از جمله بندهای (۳)، (۶) و (۸) باید برای ساخت زیربناهای اقتصادی، توانمندسازی مالی بخش‌های غیردولتی، تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام و اصلاح ساختار بنگاه‌ها قبل از واگذاری هزینه شود. به عبارتی سرمایه‌های مولد دولتی، بابت رد دیون دولت یعنی هزینه‌های غیر‌مولد، هزینه شده بود.

آزادسازی مقدم بر خصوصی‌سازی
سیاست‌های تعدیل یا همان سیاست‌های اصلاح ساختاری، منطبق بر شرایط ۹گانه سازمان تجارت جهانی بود که در سال ۱۳۶۸ در زمان ریاست جمهوری هاشمی‌رفسنجانی مورد تایید قرار گرفت، ولی پس از گذشت بیش از ۲۰ سال از زمان تصویب آن، نه در حذف یارانه‌ها در بخش‌های مختلف موفق بوده‌ایم و نه در زمینه‌های مختلف خصوصی‌سازی کاملاً موفق بوده‌ایم. زیرا تمامی این اصول ۹گانه تنها در شرایطی محقق خواهد شد که دولت به عنوان ناظر عمل کند نه عامل و باید دست بخش ‌خصوصی را برای عامل شدن در اقتصاد باز گذاشت. در اصول سازمان تجارت جهانی برای یک اقتصاد، ۹ مورد به شرح زیر تعریف شده است:

آزادسازی تجارت خارجی (واردات کلیه کالاها و خدمات و محصولات صنعتی و کشاورزی آزاد بوده و کلیه محصولات داخلی اجازه صادرات داشته و کلیه حقوق گمرکی نیز باید حذف شود و همچنین قیمت کلیه کالاها و خدمات باید آزاد شود و کلیه یارانه‌های غیرمستقیم باید حذف شود)، آزادسازی نرخ بهره، آزادسازی نرخ ارز، لغو انحصارات دولتی و خصوصی، جریان آزاد اطلاعات، تخصیص بهینه منابع به وسیله بازار، جداسازی دو مفهوم اقتصاد و تامین اجتماعی و ایجاد دولت ناظر به جای دولت عامل در عرصه سیاست و اقتصاد.

بنابراین اگر قرار است که به آزادسازی اقتصادی معتقد نباشیم و با اصل رقابت مخالفت شود و انحصارات استمرار یابند، نتیجه خصوصی‌سازی، توسعه بخش خصوصی نخواهد بود. این سیاست تنها در شرایطی برقرار و مثبت خواهد بود که جو اقتصادی یک جو سالم رقابتی باشد.‌ به عنوان مثال صنایعی چون سیمان، خودرو، فولاد یا پتروشیمی، همه اینها پیش از این انحصاری بوده‌اند و پیش از آنکه تکلیف نهادهای بازار معلوم شود، واگذار شده‌اند. مهم‌ترین نکته همین‌جاست که هنگامی که بازارهای انحصاری را واگذار کردیم در خلاء نهادهای بازار رقابتی، عملاً انحصار واگذار شده است.

واقعیت این است که این بازار تا چندی پیش در انحصار کامل دولت بوده است و خصوصی‌سازی در آن بدون طی فرآیندهای آزادسازی و استقرار نهادهای بازار صورت گرفته است. هر چند قطعاً عده‌ای از عدم تعادل موجود، سود سرشار برده‌اند، اما بازار پتروشیمی همواره با خطر عدم قطعیت و امکان مداخله‌های ناشناخته دولت به منظور جبران ناکارآمدی‌های بازار فاقد ساختار فعلی روبه‌رو است. در زنجیره تامین پتروشیمی هنوز دولت در راس قرار دارد و نسبت به قیمت خوراک قدرت تصمیم‌گیری دارد و سیاست روشن، مورد تعهد و قابل اتکایی را تاکنون اعلام نکرده است. امتیازهایی که دولت در این مرحله در اختیار بخش خصوصی قرار می‌دهد، معلوم نیست که چگونه در زنجیره تولید مواد و کالاهای پایین‌دستی تسری پیدا می‌کند.

خصوصی‌سازی یا غیردولتی‌سازی؟
با تبارشناسی واگذاری‌های انجام‌شده در یک بازه زمانی ۱۰ساله توسط اتاق ایران، آنچه روشن شد این بود که سهم بخش خصوصی واقعی از واگذاری‌های صورت‌گرفته چیزی حدود ۱۰ درصد کل واگذاری‌هاست. در حقیقت قسمت عمده‌ای از واگذاری‌ها یا در اختیار شرکت‌هایی قرار گرفته است که دولت خود سهامدار آنهاست یا نهادهای عمومی غیردولتی خریدار سهام این شرکت‌ها شدند. در حقیقت آنچه اتفاق افتاده است، واگذاری انحصارات طی فرآیند خصوصی‌سازی به ویژه به نهادهای عمومی است که از قدرت سیاسی نیز برخوردارند و عملاً انحصارات از کنترل و نظارت مجلس شورای اسلامی نیز خارج شده‌اند.

اصلاحات قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴
به دنبال ابلاغ سیاست‌های کلی اصل۴۴ در سال‌های ۱۳۸۴ و ۱۳۸۵، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی در سال ۱۳۸۷ به تصویب رسید. با وجود تاکید سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی و به دنبال آن تصویب قانون، این نکته حائز اهمیت بود که موضوع خصوصی‌سازی و ایجاد فضای رقابتی در عرصه اقتصاد لازم و ملزوم یکدیگر هستند و اجرای هر یک بدون توجه به اجرای دیگری؛ اجرای یک سیاست ناقص است.

بر این اساس با نظر نمایندگان مجلس شورای اسلامی موضوع اصلاح موادی که از فوریت برخوردار بود، در دستور رسیدگی قرار گرفت. این اصلاحات به شرح زیر پس از حدود دو سال بررسی به تصویب رسید و در تاریخ ۹۳/۴/۱۶ ابلاغ شد.

از جمله مهم‌ترین موادی که مورد بازبینی قرار گرفت مواد ۶ و ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ بود. از آنجا که در برنامه‌های خصوصی‌سازی شفافیت مهم‌ترین اصل در اصلاح ساختار محسوب می‌شود، بر این اساس در ماده ۶ چند بحث قابل تفکیک است. ابتدا در این بند موضوع شفافیت در بازار از طریق ارائه آمار و اطلاعات مربوط به فعالیت موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و سپس در بند دیگری سایر نهادهایی که به آنها به موجب قانون اطلاق عنوانی مشخص وجود نداشته و در عرصه‌های مختلف اقتصادی فعالیت داشته ولی به نوعی به بخش‌های مختلف حاکمیت دارای اتصالاتی هستند، مطرح شده است.

علاوه بر آن در اصلاح ماده ۶ قانون به دلیل عدم امکان محاسبه سهم بازار موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و همچنین نقش‌های دوگانه وظایف امور عمومی و سهم از حاکمیت، دخالت دولت در امور برخی از این نهادها و ورود به بازارهای مختلف با توجه به امکانات مالی نقش آنان به عنوان یکی از بازیگران بخش‌های نظام اقتصادی محل تردید قرار گرفت. از این جهت به ایجاد محدودیت در بنگاهداری و کرسی‌های مدیریتی و سهم از بازار برای ممانعت از اخلال در رقابت رای داده شد. موضوع تسویه، تهاتر و تادیه بدهی‌های قانونی دولت به نهادهای عمومی غیردولتی و شرکت‌های وابسته به بانک‌های دولتی موضوع این ماده که قبل از این به طور مستقیم از محل واگذاری‌ها انجام می‌گرفت، به موجب بند دیگری در این ماده ممنوع شد. در نتیجه دولت موظف شد تنها از طریق فروش سهام بنگاه‌ها و اموال و دارایی‌های خود و شرکت‌های دولتی و تبدیل به وجوه نقد، نسبت به امر فوق اقدام کند.

در اصلاح ماده ۷ به چند نکته می‌توان اشاره کرد که مهم‌ترین آن پاسخگویی به آسیب‌شناسی عدم اجرای مصوبات هیات مقررات‌زدایی در این ماده و همچنین موضوع مشترک صدور مجوزهاست که به موجب ماده ۶۲ قانون برنامه پنج‌ساله پنجم باید ساماندهی می‌شد ولی به دلیل اشکال در مصوبه مذکور از جمله عدم تعیین رئیس کارگروه و عدم اشاره به محل دبیرخانه مذکور این ماده اجرایی نشده بود. تلفیق این دو ماده با اصلاحاتی موضوع اصلاحیه ماده۷ قانون قرار گرفت. در این اصلاحیه ضمن ساماندهی پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب و کار زمان‌بندی اقدامات نیز تعیین شد. علاوه بر آن به تشکیل «هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار»، مستقر در وزارت امور اقتصادی و دارایی به ریاست وزیر امور اقتصادی و دارایی با حضور نمایندگان بخش‌های حکومتی و غیردولتی رای داده شد.

سازمان خصوصی‌سازی
سازمان خصوصی‌سازی به موجب ماده (۱۵) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۳۷۹) با تغییر اساسنامه سازمان مالی گسترش مالکیت واحدهای تولیدی سابق تشکیل شده است. اساسنامه این سازمان در تاریخ ۲۹/۱/۱۳۸۰ توسط هیات محترم وزیران تصویب و پس از تایید شورای محترم نگهبان، در تاریخ ۱۶/۲/۱۳۸۰ توسط هیات محترم وزیران ابلاغ شده است.

با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی و قانون اجرای سیاست‌های یاد‌شده در تیرماه سال ۱۳۸۷، وظایف و اختیارات این سازمان دچار تغییر و تحول اساسی شد. بر اساس ماده ۴ اساسنامه سازمان، وظایف و اختیارات سازمان خصوصی‌سازی به شرح زیر است:

۱- تهیه راهکارهای تسهیل دستیابی به توسعه مشارکت عمومی جهت افزایش بهره‌وری منابع مادی و انسانی و توسعه توانمندی‌های بخش خصوصی و تعاونی و ارائه آن به هیات وزیران برای تصویب
۲- اعمال نمایندگی وزارت امور اقتصادی و دارایی در امر واگذاری‌ها
۳- برنامه‌ریزی واگذاری سهام شرکت‌ها مشتمل بر شرایط و نحوه واگذاری سهام در چارچوب قوانین و مقررات مربوط پس از تصویب هیات واگذاری
۴- تعیین بانک‌ها، موسسات تامین سرمایه و شرکت‌های سرمایه‌گذاری جهت تعهد پذیره‌نویسی یا تعهد خرید سهام
۵- شناسایی و انجام اقدامات اجرایی لازم برای تبدیل تصدی‌های قابل‌واگذاری دولتی که در قالب غیر‌شرکتی اداره می‌شوند، به شخصیت حقوقی مناسب و انجام عملیات واگذاری آنها در اجرای ماده ۱۹ قانون
۶- عرضه هرگونه سهام، سهم‌الشرکه، حق تقدم ناشی از سهام و سهم‌الشرکه و حقوق مالکانه مربوط به بنگاه‌های موضوع ماده ۸۶ قانون، پس از تصویب هیات واگذاری
۷- انجام وظایف دبیرخانه هیات واگذاری
۸- انجام سایر وظایفی که برای واگذاری سهام و خصوصی‌سازی در چارچوب برنامه‌های توسعه کشور و قانون و سایر قوانین و مقررات مربوط، به سازمان محول شده یا می‌شود.

ایجاد وحدت رویه
تبصره ۳ بند الف ماده ۳ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ به سازمان‌های توسعه‌ای مصوب دولت اجازه می‌دهد در طرح‌های نیمه‌تمام مشارکت کنند. تکلیف مجوزها در حوزه‌های مختلف اگرچه در این بند مشخص شده است اما به نظر لازم است در پرهیز از اقدام دوگانه و ایجاد وحدت رویه، همچنین به منظور تجمیع کلیه اطلاعاتی که نشانگر میزان حضور دولت در اقتصاد هستند، وظیفه نظارت و کنترل سرمایه‌گذاری‌های صورت‌گرفته به سازمان خصوصی‌سازی محول شود، زیرا همچنان که واگذاری‌ها صورت می‌گیرد، این سازمان‌ها به سرمایه‌گذاری در طرح‌های نیمه‌تمام و پروژه‌های دیگر مشغول هستند و در حقیقت مشخص نیست سهم دولت در اقتصاد به چه میزان در حال کاهش یا افزایش است. تجربه چندین ساله این سازمان در امر خصوصی‌سازی قطعاً در چنین شرایطی قابل اتکاست.

فقدان پایگاه اطلاعاتی که به ما سهم دولت در اقتصاد را نشان دهد، نقیصه‌ای است که اجرای قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ را با مشکل مواجه می‌سازد. اگرچه در خصوص فعالیت بنگاه‌های صدر اصل۴۴ تا ۲۰ درصد هر بازار مجاز است، همچنان مشاهده می‌کنیم که به عنوان مثال بیمه ایران، همچنان حدود ۵۰ درصد از بازار بیمه کشور را در اختیار دارد.

استفاده از روش‌های مختلف واگذاری
برای واگذاری شرکت‌های دولتی در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ شیوه‌های مختلفی پیش‌بینی شده است. اما اخیراً مشاهده می‌شود مدام از لیست بنگاه‌های قابل‌واگذاری، به واسطه آنکه به فروش نمی‌روند، از هیات دولت مجوز گرفته می‌شود و این بنگاه‌ها از لیست واگذاری حذف می‌شوند. این در حالی است که اجاره، اجاره به شرط تملیک و پیمان مدیریت از روش‌های واگذاری هستند که کمتر مورد توجه قرار می‌گیرند.

سازمان استراتژیک کسب و کار
تعبیر سیاست خصوصی‌سازی به واگذاری قطعاً در میان اقتصاددانان طرفداران زیادی ندارد و تعریفی که پرطرفدار است خیلی فراتر از واگذاری است. آنچه بر اساس اهداف سیاست‌های کلی اصل۴۴ باید محقق می‌شد نیز تاکید بر این موضوع دارد.

به نظر می‌رسد یکی از ضعف‌های تحقق اهداف خصوصی‌سازی، نبود سازمانی استراتژیک است که تمام موضوعاتی که مرتبط با قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ و بهبود محیط کسب و کار است، در حیطه وظایف آن تجمیع شود. چنانچه این نقش به سازمان خصوصی‌سازی محول شود، می‌توان اطمینان حاصل کرد که برای تحقق اهداف سیاست‌های کلی اصل۴۴، متولی قابلی وجود دارد.

عملکرد قابل تقدیر
آنچه در عملکرد سازمان خصوصی‌سازی در امر واگذاری‌ها قابل تقدیر است، این است که در سال ۱۳۹۳، تقریباً تمامی واگذاری‌های انجام‌شده به بخش خصوصی واقعی صورت گرفته است. این موضوع نشانگر آن است که با اصلاح ماده ۳ قانون اصل۴۴ و به مدد بودجه ۱۳۹۳ که محلی برای رد دیون باقی نگذاشته است، این سازمان توانسته است در مسیر صحیح گام بردارد.

اقدام تحسین‌برانگیز دیگر که وزیر اقتصاد به عنوان رئیس هیات واگذاری و سازمان خصوصی‌سازی به عنوان دبیرخانه هیات واگذاری، به واسطه آن قابل تقدیرند، تصویب آیین‌نامه ارزشمندی برای تشویق و ترغیب بخش خصوصی در مشارکت در امر خصوصی‌سازی است. در این آیین‌نامه برای ورود بخش خصوصی واقعی به امر واگذاری تسهیلات ویژه‌ای نظیر تخفیفات چنددرصدی، اقساط بلندمدت و دوره تنفس مکفی، در نظر گرفته شده است.

اصلاحات قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴
به دنبال ابلاغ سیاست‌های مذکور، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی در سال ۱۳۸۷ به تصویب رسید. با وجود تاکید سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانونی اساسی و به دنبال آن تصویب قانون، این نکته حائز اهمیت بود که موضوع خصوصی‌سازی و ایجاد فضای رقابتی در عرصه اقتصاد لازم و ملزوم یکدیگر هستند و اجرای هر یک بدون توجه به اجرای دیگری؛ اجرای یک سیاست ابتر و ناقص است. بر این اساس با نظر نمایندگان مجلس شورای اسلامی موضوع اصلاح موادی که از فوریت برخوردار بود، در دستور رسیدگی قرار گرفت. این اصلاحات به شرح زیر پس از قریب دو سال بررسی به تصویب و در تاریخ ۱۶/۴/۱۳۹۳ ابلاغ شد.

از جمله مهم‌ترین موادی که مورد بازبینی قرار گرفت مواد ۶ و ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ بود. از آنجا که در برنامه‌های خصوصی‌سازی شفافیت مهم‌ترین اصل در اصلاح ساختار محسوب می‌شود. بر این اساس در ماده ۶ چند بحث قابل تفکیک است. ابتدا در این بند موضوع شفافیت در بازار از طریق ارائه آمار و اطلاعات مربوط به فعالیت موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و سپس در بند دیگری سایر نهادهایی که به آنها به موجب قانون اطلاق عنوانی مشخص وجود نداشته و در عرصه‌های مختلف اقتصادی فعالیت داشته ولی به نوعی به بخش‌های مختلف حکومت دارای اتصالاتی هستند، مطرح شده است. علاوه بر آن در اصلاح ماده ۶ قانون به دلیل عدم امکان محاسبه سهم بازار موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و همچنین نقش‌های دوگانه وظایف امور عمومی و سهم از حاکمیت دخالت دولت در امور برخی از این نهادها و ورود به بازارهای مختلف با توجه به امکانات مالی، نقش آنان به عنوان یکی از بازیگران بخش‌های نظام اقتصادی محل تردید قرار گرفت.

از این جهت به ایجاد محدودیت در بنگاهداری و کرسی‌های مدیریتی و سهم از بازار برای ممانعت از اخلال در رقابت رای داده شد. موضوع تسویه، تهاتر و تادیه بدهی‌های قانونی دولت به نهادهای عمومی غیردولتی و شرکت‌های وابسته به بانک‌های دولتی موضوع این ماده که قبل از این به طور مستقیم از محل واگذاری‌ها انجام می‌گرفت به موجب بند دیگری در این ماده ممنوع شد. دولت موظف شد تنها از طریق فروش سهام بنگاه‌ها و اموال و دارایی‌های خود و شرکت‌های دولتی و تبدیل به وجوه نقد، نسبت به امر فوق اقدام کند. در اصلاح ماده ۷ به چند نکته می‌توان اشاره کرد که عمده‌ترین آن پاسخگویی به آسیب‌شناسی عدم اجرای مصوبات هیات مقررات‌زدایی در این ماده و همچنین موضوع مشترک صدور مجوزهاست که به موجب ماده ۶۲ قانون برنامه پنج‌ساله پنجم باید ساماندهی می‌شد ولی به دلیل اشکال در مصوبه مذکور از جمله عدم تعیین رئیس کارگروه و عدم اشاره به محل دبیرخانه مذکور این ماده اجرایی نشده بود.

تلفیق این دو ماده با اصلاحاتی موضوع اصلاحیه ماده ۷ قانون قرار گرفت. در این اصلاحیه ضمن ساماندهی پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب و کار زمان‌بندی اقدامات نیز تعیین شد. علاوه بر آن به تشکیل «هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار»، مستقر در وزارت امور اقتصادی و دارایی به ریاست وزیر امور اقتصادی و دارایی با حضور نمایندگان بخش‌های حکومتی و غیردولتی رای داده شد.